要应急更要治本

2019-08-22 07:17:23 来源: 攀枝花信息港

核心提示:从2012年起,雾霾天气不断加剧民众焦虑的同时,也倒逼一些地方政府开始发布预警信息,采取企业限产停产等应急措施。

   从2012年起,雾霾天气不断加剧民众焦虑的同时,也倒逼一些地方政府开始发布预警信息,采取企业限产停产等应急措施。201 年9月 大气十条 出台后,明确要求地方政府加强重污染天气监测预警应急体系。自此,以不同颜色标示的污染天气预警信息,成了诸多城市百姓必不可少的 生活指南 。

   但初,一些地方似乎并未意识到危机的紧迫性。典型的一例是,201 年12月,严重雾霾袭击此前很少光顾的南方,南京为此启动应急预案,中小学全线停课。而同遭雾霾围城的上海、杭州却未采取相应措施,激起两地学生家长一片指责声浪。压力之下,杭州不得不紧急提速,由市长办公会议原则通过应急预案。

   应急预案的执行,也存在预警迟滞、应急不力等现象。在一些城市,当家长接到停课通知时,孩子已经进入学校上课。2014年10月京津冀遭遇严重雾霾时,环保部对河北多个城市的督查也发现,许多应急措施并未真正落实,比如在邯郸市,应急响应区域仅仅局限于主城区。

   作为一项新生机制,其磨合过程也出现了部门联动混乱等问题。比如南京市教育局曾经发布中小学停课的应急措施,而当地环保局并不知情。更难堪的是天津市发生的 乌龙 事件,201 年12月22日晚上,该市环保局向市民发出重污染天气预警,明确要求从2 日零点起尾号为 和8的机动车限行,但4个小时不到,市民们又接到市交管局的信息通知,言明限号措施暂不执行。官方信息互相 打架 ,令市民不知何去何从。

   真正困难的抉择在于,一些强硬的应急措施牵涉到诸多利益冲突,中小学停课引起的教学进度被打乱,单双号限行造成的市民出行困难抱怨,限产停产导致的企业效益损失,乃至城市可能因此 停摆 的效应,都使一些地方在民生权益和现实考量之间犹豫不决,以致应急预案执行偏软,甚至形同虚设。

   早在2012年10月,北京市就出台了重污染天气的暂行应急方案;201 年10月,又在此基础上开始试行新版应急预案,其中明确规定,当预测未来三天持续出现严重污染时,将发布别的红色预警,采取停课停产、单双号限行等应急措施。但一年多来,尽管北京屡遭雾霾重创,却从未拉响过红色预警,各方疑问因此从未消退。2014年2月 霾伏 京城时,就有环保组织发问: 已经是天天爆表的节奏了,怎么还停留在橙色预警? APEC会议前夕,又有舆论质疑: APEC能停课,严重雾霾天为何不停课?

事实上,自发的 反抗 已经出现。2014年2月24日,在经历数日雾霾橙色警报后,北大附中初中部宣布次日停课一天。海淀区教委随即要求其恢复上课,但该校继续停课一天。这一 违令 之举,赢得舆论和网民一片喝彩,认为充分体现了对孩子健康的关爱。更有政协委员追问: 北京市有关红色预警的规定,自己做到了吗?

   据环保部统计,截至2014年12月,全国已有20个省区市、近三分之二的地级市编制了应急预案,共发布200多次重污染天气预警并采取响应措施。但环保部同时指出,仍有部分空气质量不达标的城市没有编制应急预案,部分预案定位不准、体系不健全、针对性和可操作性不强。

   应急措施执行不力的又一个重要原因是,大部分应急预案缺乏立法支持。在南京,就曾有企业拒不执行限产令,而有关部门亦无可奈何。

   正因此,填补这一制度空白,是此次大气污染防治法修改的一大重点。修法草案为此增设 重污染天气应对 一章,对重污染天气的监测预警、应急响应、应急措施等作出一系列规定。

   这一修法突破,无疑将对各地产生极大的推动和保障效应。不过,大气法更多提供的是授权性的制度框架,预警应急所面临的种种现实难题,比如如何合理平衡应急措施与现实利益的矛盾冲突,如何根据本地污染源状况设计出有侧重的应急措施,如何避免简单化的减排措施 一刀切 现象,等等,都还有待各地编修应急预案时寻找到更具体可行的答案。

 

环保诉求与经济发展的纠结    与应对重污染天气的紧急行动相比,更为重要的是寻找防治污染的治本之路。

    以雾霾为代表的大气污染危机,说到底是粗放式经济发展、不合理产业结构长期积累并集中暴露的恶果。近十多年来,我国GDP规模翻了两番以上,但环境污染也进入了历史上严重的时期。据2012年的统计,我国GDP不到世界总量的12%,却消耗了世界一半以上的钢材、水泥和煤炭,单位GDP排污强度约是发达国家的三四倍。另一方面,我国高耗能、高污染产业大多集中在中东部地区,而这些经济活跃地带恰恰也是雾霾重灾区。

   雾霾所暴露的 生态赤字 警示中国, 先污染后治理 的老路已经走到尽头,扭转经济发展模式,实现经济升级转型,以根治大气污染等环境灾难,已到了刻不容缓的地步。

   这样的治本理念,也必然体现于此次大气法的修改,修法草案所确立的诸多制度,比如引导能源结构和产业结构调整,淘汰落后工艺、设备等等,无不体现了建立长效治理机制的努力。

   然而强烈的环保愿望,并不意味着现实的治理措施能够过于浪漫主义。大气法修改所面临的纠结是,一些强硬的制度如果不推进,根本无法解决当下的污染危机,因此该确立的必须确立,但如果一些制度设计走的太远,也可能引发经济发展停滞甚至倒退的风险。如何合理平衡环保诉求和经济发展之间的矛盾,从中找到一条兼顾之路,是污染防治、也是立法设计无法回避的重大问题。

   事实上,雾霾治理对经济增速的影响,已经进入经济学界的分析框架。有专家测算, 大气十条 的实施,将使钢铁、水泥、焦炭行业的GDP分别损失812亿元、167亿元和142亿元。而随着经济增速的放缓和清洁能源的推行,煤炭的黄金十年也已终结。

   但从另外一个角度,雾霾治理也是中国经济的 去泡沫化 ,并倒逼环保产业成为经济增长的新引擎。据测算, 大气十条 的实施,可以拉动GDP增长2. 9万亿元,其中与此有关的环保产业产值增长就可达1万亿元以上。

   不过这一乐观的前景,需要足够时间才能完成转身,其间无法忽视的却是阵痛的代价。

   以河北为例,长期失衡的产业结构,导致其必须承担极为艰巨的治理任务。因大力压减钢铁、水泥、玻璃、煤炭等支柱产业的产能,2014年上半年,河北GDP增速大幅下降至5.8%,位居全国倒数第二。对此,河北主政官员的心情十分复杂,一方面被 雾霾大省 这顶帽子压得抬不起头,另一方面又担心,糟糕的GDP成绩单 如何向明年的人代会交代。

   产业调整不仅会让政府 钱袋 与企业效益伤筋动骨,还牵扯无数职工的饭碗。国务院确定5年内全国压缩8000万吨钢铁产能,分配到河北的指标是6000万吨,其中依煤而建、因钢而兴的唐山市就须承担4000万吨,意味着当地三分之一的钢铁产能将出局,由此直接影响钢铁行业职工6万人,并间接影响相关产业 0万人的就业。

   唐山只是河北乃至全国的一个缩影,可以说,每一个辉煌的治理数据背后,都包含着千万家庭的牺牲。如何应对失业潮以及由此带来的社会稳定等问题,令地方政府面临巨大压力。而在 壮士断腕 之后,因技术、资金、人员素质等因素,产业转型、企业重生、人员消化的道路并不好走。

   另一方面,河北沉重的治理负担,固然是对自身的环境欠债负责,客观上也是为京津冀的区域治理作贡献。政治压力固然能推动联防联治,创造出 会议蓝天 的奇迹,但如果缺乏补偿机制,治理成果仅仅成为受益地区的福利,而不顾及付出 牺牲 的地区,并不能从根本上消除利益冲突,也难以形成长效的治理合力。

   值得借鉴的是一些发达国家的立法经验。以美国为例,从上世纪50年代起,为了应对环境治理中的利益矛盾,美国出台了《通商改革法》《贸易扩大法》等法律,对企业转型和劳动力转移提供援助,并提高全社会的福利水平。

   而综观目前的大气法修法草案,相对于较为清晰的禁止性条款,引导经济转型的制度设计并不充分,且大多采用 鼓励 之类的原则表述,甚少实质举措。正因此,将激励性经济政策进一步法制化,对环境友好型产业、守法企业提供更明确的法律扶持,并引入生态补偿等市场化机制,应是改进修法草案的重点方向。

 

雾霾不尽,立法无穷    事实上,发达国家在工业化高速发展期,也都经历过雾霾集中爆发的痛苦。迄今为止世界八大污染公害事件中,大气污染就占了五起。而在与污染的战争中,立法成为关键的武器。

   率先点燃工业革命的英国,也是大气污染的早受害者。1952年12月发生的 伦敦烟雾事件 ,令10万人患上各类呼吸道疾病,夺走1.2万多人的生命。惨痛的教训使英国幡然醒悟,1956年,英国出台了世界上部防治大气污染的《空气清洁法案》,其后数十年,英国对该法和相关法律不断改进,终改善了空气质量。再以美国为例,自上世纪40年代起,急剧增长的工业发展和能源消耗,导致多个城市深受空气污染之害,1952年和1955年在洛杉矶发生的两次光化学烟雾事件,令800多名老人不幸离世,由此也促使美国走上了以法治污的救赎之路,其中标志意义的是196 年出台的《清洁空气法》,终实现了经济和环境的协同发展。

   完善法制,也是我国治理大气污染的路径选择,此次大气法修改即为明证。但是与发达国家数十年的立法积累相比,我国大气法还存在过于原则、执行性差等巨大差距。大气法修法草案仅有两万多字,而美国《清洁空气法》有60多万字,各种标准、措施一应俱全,尽管其中有立法模式不同的原因,但其立法技术仍然值得学习,比如,美国1990年通过的《清洁空气法》修正案,对189种有毒污染物制定了新的控制标准,其精细化程度令人惊叹。

   差异还体现在环境标准的落后,尽管我国201 年起已开始推行新版空气质量标准,但该标准仅是世界卫生组织推荐的空气质量标准阶段过渡值,距其划定的指导值尚有很大距离。从保护公众健康和大气环境的长远考虑,理应不断更新提高。

   尤其是,目前我国大气污染防治法的立足点,仍然较多侧重于末端治理。环保学界的一个强烈呼声是,应当借鉴发达国家的立法理念,制定中国版的清洁空气法。这并非法律名称的简单改变,而是立法目标的重新设定,从末端治理全面转向前端控制,由低层次的大气污染防治彻底变为高水平的清洁空气供应。

   这样的立法愿景,或许还将受制于诸多现实的利益冲突,但重要的是,应当确立迈向更美好法律的决心。事实上,发达国家的立法也经历了同样的观念洗礼。美国将PM2.5列入国家标准后十多年间,环保组织批评政府执法不力,企业则抱怨经济利益受损,然而正是经历一系列诉讼,逐渐达成了公众利益至上的共识。正如一位美国环保官员所言: 环保总署制定的标准,是基于科学事实,是为了保护全体美国人民的健康,而不必看着哪个公司的财务报表行事。

   头顶蓝天白云,呼吸纯净空气,是全社会的共同愿望。然而治理污染、驱逐雾霾并非一蹴而就,发达国家为此耗费了 0年至50年,而我国至少需要20年至 0年。但正是在这样一场漫长的生态战争中,将见证观念的变革、责任的觉醒、道德的重建,也将见证法律的成长!

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